Nieuwe uitdagingen voor de loonaangifteketen

Een interview met Merijn Windemuller (voorzitter Afnemers Overleg Loonaangifteketen) - door Menno Aardewijn

Volgens de afnemers van gegevens uit de loonaangifteketen is deze keten in een nieuwe fase beland nu ook andere ketens, zoals de Keten voor Derdenbeslag van die loonaangiftegegevens gebruik maken. In dit interview gaat Merijn Windemuller, directeur Stichting Netwerk Gerechtsdeurwaarders en voorzitter van het Afnemersoverleg Loonaangifteketen, in op de nieuwe uitdagingen voor de keten die deze ontwikkeling met zich meebrengt. 

Het ecosysteem van de loonaangifteketen (LAK) ontwikkelt zich gestaag als inmiddels ook andere ketens gaan werken met gegevens uit de loonaangifteketen. Bijvoorbeeld de keten Derdenbeslag, waarin uitvoering wordt gegeven aan de Wet vereenvoudiging beslagvrije voet. Het is een mooi voorbeeld van de grote maatschappelijke mogelijkheden van de loonaangifteketen. Wat deze nieuwe ontwikkeling van de loonaangifteketen betekent en qua besturing vraagt, is momenteel nog onvoldoende onderkend, aldus Merijn Windemuller, directeur SNG (Stichting Netwerk Gerechtsdeurwaarders) en tevens, en in die rol interview ik hem, voorzitter van het Afnemersoverleg Loonaangifteketen (AOL). Windemuller is van mening dat hierover binnen de loonaangifteketen fundamenteel nagedacht moet worden, want de huidige visie op de keten is ontoereikend om de kansen en risico’s die deze nieuwe ontwikkeling met zich meebrengt te kunnen overzien. Hij doet daarom vanuit het AOL een oproep aan de ketenpartners van de loonaangifteketen om snelheid te maken met de voorgenomen herijking van de visie op de keten en heldere keuzes te maken voor de toekomst.

Merijn Windemuller
©Merijn Windemuller

Om te beginnen, kun je kort iets over SNG vertellen?

Natuurlijk. SNG is opgericht voor gerechtsdeurwaarders door de voorganger van de Koninklijke Beroepsorganisatie van Gerechtsdeurwaarders, de KBvG, en was aanvankelijk gericht op de informatisering van hun proces. In een latere fase sloten ook gemeenten en waterschappen als deelnemers aan. Nu zitten we in een derde fase van SNG waarin we een totaalconcept ontwikkelen voor organisatie-overstijgende ketens zoals de Keten Derdenbeslag waarbij het ministerie van SZW onze opdrachtgever is. Dat betekent dat we nu gericht zijn op het bouwen van ketenvoorzieningen, zoals de Rekenmodule vBVV en Schuldenwijzer. Hiermee worden ketenprocessen gedigitaliseerd naast de klassieke informatieondersteuning. Tevens springen we in op hoog intensieve trajecten zoals een informatieseringsoplossing naar aanleiding van de Toeslagenaffaire. Daarbij werken we in opdracht van de Belastingdienst.

Kun je aangeven wat voor SNG nu concreet het belang is van de loonaangifteketen?

De op wettelijke basis verstrekte gegevens zijn van vitaal belang voor het werk van onze deelnemers. Daar ligt een grote afhankelijkheid. Het is goed om je te realiseren dat die gegevens vóór de tijd van de loonaangifteketen niet beschikbaar waren en soms gekocht moesten worden bij handelsinformatiebureaus. Dat gaat nu door de loonaangifteketen gelukkig een stuk veiliger, sneller en goedkoper, wat een grote maatschappelijke verbetering is, zeker ook voor de burger.
Een nieuwe ontwikkeling is dat de gegevens uit de loonaangifteketen nu ook gebruikt worden binnen de Keten voor Derdenbeslag bij het berekenen van de beslagvrijevoet in het kader van beslaglegging. SNG heeft hiervoor in opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid een rekenmodule gerealiseerd waarbij de gegevens uit de BRP en UWV polis geautomatiseerd opgevraagd worden voor het berekenen van de beslagvrije voet. Tevens bouwde SNG in opdracht van SZW de rekentool voor het burgerportaal.

Inmiddels ben je de voorzitter van het Afnemersoverleg (AOL). Wat heeft je daartoe gebracht?

Toen ik jaren geleden aansloot bij het AOL had ik veel moeite te begrijpen hoe de loonaangifteketen gemanaged wordt. Deze keten is heel complex in besturing, in overlegstructuur en in de gehanteerde begrippen en definities. Het is uitdagend daar je weg in te vinden. Tevens zag ik een AOL dat zoekende was naar haar positie, invloed en toegevoegde waarde. Als afnemers zien we als geen ander vanuit de praktijk welke maatschappelijke mogelijkheden de gegevens uit de loonaangifteketen kunnen bieden en hoe het gebruik hiervan kan bijdragen aan meer lastenverlichting. Ook zien we de beperkingen en uitdagingen. Het is dan frustrerend als de ideeën die we als afnemers inbrengen vaak onvoldoende gehoor vinden. We hebben in het verleden zeker bijgedragen aan de gegevenskwaliteit en de procesoptimalisatie in de keten, maar echte verbetervoorstellen vanuit het perspectief van de afnemers werden maar mondjesmaat gehonoreerd. De belangen van de eigenaren van de keten, de Belastingdienst, UWV en het CBS wogen altijd zwaarder en dat is in bepaalde mate nog steeds zo. In de optiek van het AOL is de tijd rijp, om daar eens, in het licht van de veranderende samenleving, gezamenlijk een nieuwe visie op te ontwikkelen. En daar wil ik me in mijn rol als voorzitter van het AOL graag voor inzetten.

Lag dat ‘geen gehoor vinden’ alleen aan de anderen?

We hebben binnen het AOL ook goed naar onszelf gekeken. Ten aanzien van waar het naar toe moest, waren we erg verdeeld en iedereen zat daar hoofdzakelijk vanuit zijn eigen belang. Iedereen had ook zijn eigen communicatielijntjes. We kwamen tot de conclusie dat we zo niet verder kwamen. Dus hebben een fundamentele discussie gevoerd en zijn onze krachten gaan bundelen.

Kun je daar iets nader op ingaan?

Het gevolg is dat we nu bezig zijn een andere invulling aan het AOL te geven en onze belangen strategisch beter willen positioneren. We treden veel meer gemeenschappelijk en als eenheid op om zo goed afnemerschap in de loonaangifteketen te borgen. Uiteindelijk zijn wij de gebruikers van de gegevens uit de keten. Zonder afnemers, geen keten.

Wij hebben als afnemers goed zicht op het gebruik van de gegevens uit deze keten in onze processen en in die van andere bestaande en toekomstige ketens. Dat overzicht en die realiteit-toets zit eigenlijk alleen maar bij de afnemers. Bovendien kennen wij de maatschappelijke behoeften die er leven en kennen we de operationele werkelijkheid. Vanuit dat besef zijn bepaalde ideeën ontstaan over hoe we onze positie in de huidige keten willen versterken. Die zijn we daadwerkelijk aan het effectueren, waarbij afnemersvraagstukken in relatie tot een steeds complexere werkelijkheid centraal staan en waar de loonaangifteketen een belangrijk, maar tegelijkertijd veelal slechts een onderdeel van is.  Voor afnemers is het nu van groot belang meer helderheid te krijgen over waar de keten van is, en waar deze niet (meer) van is.

Hoe zie je de ontwikkeling van de loonaangifteketen tot nu toe?

Ik denk dat je grofweg drie fases in de loonaangifteketen kunt onderscheiden. De eerste was een soort pioniersfase met een scope van drie gegevenseigenaren: de Belastingdienst, UWV en het CBS. In deze eerste fase ging het er vooral nog om het systeem stabiel te krijgen ten behoeve van de doelstellingen van de drie organisaties. Na de eerste jaren zijn we de tweede fase ingegaan waarin het gebruik van de keten op wettelijke basis steeds verder is uitgebreid naar andere, voornamelijk publieke, afnemers. Die ontwikkeling stond in het teken van verdere lastenverlichting en efficiency door hergebruik van gegevens. Mijns inziens zitten we nu aan het eind van die tweede fase, althans qua effectuering. Het ecosysteem van de LAK is tot leven gekomen, maar wij zijn als afnemers óók aangelopen tegen de grenzen van het systeem, met name op het gebied van de flexibiliteit.

Fase 3 is inmiddels gestart en vergt een fundamentele heroverweging van het doel en inzet van de loonaangifteketen. Zoals vaak is de werkelijkheid complexer dan de theorie en zien wij als AOL deze fases deels door elkaar heen lopen. Dat baart ons soms zorgen.

©Loonaangifteketen

Wat betekent dat voor de toekomst van de keten?

Zoals gezegd staan we nu op de drempel van fase drie waar twee vraagstukken spelen: Ten eerste: hoe gaan we om met de legacy van de keten. De keten zal mede op grond van nieuwe wetgeving méér geformaliseerd moeten worden. Definitie van het begrip Inkomstenverhouding (IKV) is daar een voorbeeld van. Wat zegt dit begrip voor wie in welk proces? Dat roept allerlei lastige vraagstukken op, omdat het gebruik en daarmee de interpretatie van het gegeven al ruim verspreid is zonder vaste definiëring. Dat herdefiniëren is een soort reversed engineering en dat kan zeer complex zijn.

En het tweede vraagstuk is ontstaan, doordat ondertussen gegevens uit de loonaangifteketen gebruikt worden door andere ketens en dat zal naar verwachting in de toekomst vaker gaan gebeuren. Daarmee zitten we in feite al in fase drie. Wat nu zichtbaar wordt, is dat we voor die ontwikkeling, als we niet opletten, qua onderhoud van de keten (in brede zin), achter de feiten aanlopen. Dat onderhoud heeft te maken met consistentie en kwaliteit, maar ook met een heldere visie op die keten. Wat wil je als keten zijn? Waar is die keten nou eigenlijk voor bedoeld? En hoe verhoudt dit zich met de huidige en toekomstige ontwikkelingen? Moeten we die doelen niet herzien? Over die vragen zal breed moeten worden nagedacht, willen we de inmiddels ingezette ontwikkelingen het hoofd kunnen bieden en voorbereid zijn op de toekomst.

Heeft het AOL daar ideeën bij? 

Zeker, maar de gevraagde visieontwikkeling is iets dat per definitie samen en in dialoog met de andere ketenpartners gedaan moet worden. We willen echter wel benadrukken dat die visie er snel moet komen. De aanvankelijke doelstellingen kunnen naast de maatschappelijke mogelijkheden van de keten geplaatst worden en dan kan er een afweging gemaakt worden. Je kunt ook stellen, dat de keten er niet is voor een brede inzet. Dat is een keuze. Wat echter niet kan, is zaken op zijn beloop laten. Er worden momenteel in releasemanagement en flexibiliteit afhankelijkheden gecreëerd die niet zonder grote gevolgen onzichtbaar kunnen blijven. Het deelnemen van de ketenmanager van de keten voor Derdenbeslag als afnemer in het AOL zou een mogelijkheid kunnen zijn. Of een regulier overleg tussen de ketenmanagers van de loonaangifteketen en Keten voor Derdenbeslag. Nogmaals, we moeten het hier ketenbreed over gaan hebben. Wat vraagt het qua governance, operationele besturing, en (release)management om op deze lijn wel of niet door te gaan? Wil je als overheid mee kunnen in de vaart der volkeren, dan hebben we gewoon een snellere en meer flexibele keten nodig.

Wat bedoel je concreet met die snelheid en flexibilisering?

Neem als voorbeeld het beslagleggingsproces. Aangifte-plichtigen (werkgevers, uitkeringsinstellingen en pensioenfondsen) moeten nu via verschillende kanalen informatie verstrekken aan de beslaglegger. Die informatie is binnen hun applicaties aanwezig. SNG heeft voor enkele grote aangifte-plichtigen als UWV, SVB, Philips en Ahold een service ontwikkeld om deze informatie elektronisch aan te leveren. Maar voor het midden en kleinbedrijf gaat het allemaal nog per brief. Hier ligt een enorme potentiële lastenverlichting als een deel van die gegevens via de loonaangifteketen beschikbaar zou komen. En zo zijn er nog veel meer voorbeelden te noemen. Dat vraagt echter wel dat wijzigingen in de gegevensset sneller kunnen worden doorgevoerd en betekent ook de belangen van de drie eigenaren niet langer het enige uitgangspunt zijn.

Dus veel maatschappelijke mogelijkheden van de keten blijven op dit moment onbenut? 

Klopt, omdat we qua visie op de keten nog steeds in fase 1 en 2 verkeren. Om het maatschappelijk potentieel vast te stellen en te benutten is een andere visie en onderzoek naar de haalbaarheid daarvan nodig. In het Meerjarenplan 2021-2025 van de loonaangifteketen zijn gelukkig al afspraken gemaakt om de visie en missie van de keten te herijken. Daar willen wij als afnemers aan bijdragen. En wellicht komt hieruit voort, dat de is loonaangifteketen niet voor die overige maatschappelijke kansen bedoeld is, maar laat dat dan maar duidelijk worden. Die open dialoog hebben we nodig. De wereld verandert snel. Waar de loonaangifteketen in de beginfase qua opzet uniek en vernieuwend was, is dat inmiddels niet meer zo. Er wordt nu overal veel meer in ketens gewerkt waardoor sectoren veel zichtbaarder voor elkaar zijn geworden. Hierdoor vindt samenwerking in horizontale processen plaats, want iedereen kan elkaar zien; sterker nog, worden gedwongen elkaar te zien. Ook hebben burgers een beter zicht op die processen en hun rol daarin. Dat roept per direct behoefte op en iets zal die behoefte gaan invullen. Om daarin te voorzien is wellicht op dit moment niet de taak van de loonaangifteketen, maar dat zou in de toekomst wel zo kunnen worden. En zo niet, dan zal op een gegeven moment een andere keten die taak grotendeels op zich gaan nemen. De vraag is echter: waarom zouden we iets nieuws opzetten, als het met de loonaangifteketen ook mogelijk is?

Spelen er acute vraagstukken op dit moment?

Zeker; bijvoorbeeld bij de invoering van het Individuele Keuzebudget (IKB). Op zich is IKB een gewone wijziging binnen het loonaangifteketensysteem. Dat verandert echter nu die wijziging ook een andere keten raakt. Inmiddels is het voorstel door het parlementaire proces heen en is de wet gepubliceerd. Op 1-1-2022 is de wet van kracht. Het probleem is echter dat de Keten voor Derdenbeslag, die nog in een opstartfase zit, nooit meer 1-1-2022 gaat halen om IKB te implementeren. Het betekent namelijk, dat zowel de rekenmodules als de implementatie van de keten voor beslagleggers moeten worden aangepast.  Dat gaat niet lukken als de specificaties pas in oktober van dit jaar beschikbaar komen. Dus we hebben een fors probleem straks, dat niet louter met informatisering kan worden opgelost. Althans, SNG ziet die mogelijkheid niet. Er zal iets moeten gebeuren of een keuze worden gemaakt, als we niet willen dat de keten voor Derdenbeslag stil komt te liggen. Dat is het korte termijnvraagstuk. Het lange termijn vraagstuk is: hoe maak je de release&changekalender en de inhoud van de LAK compatible met die van de Keten voor Derdenbeslag. Dit zijn de vraagstukken die aan fase 3 vast zitten.

Een andere vraag. Hoe wil het AOL verder gaan bijdragen aan de kwaliteit van de loonaangifteketen?

Los van onze bijdrage aan de ontwikkeling van de kwaliteitsmonitor voor de loonaangifteketen, hebben we op dit moment twee werkgroepen lopen. Ten eerste de werkgroep Fraudesignalering. Deze is opgezet in afstemming met SZW en onderzoekt of er fraude op basis van de loonaangifteketen bestaat.

De tweede werkgroep gaat over doel en kwaliteit van de loonaangifteketen. En met die kwaliteit bedoel ik hier: welke waarde, welke kwaliteit vertegenwoordigt de LAK in de processen van de afnemers én inmiddels voor andere ketens. Dat is een andere kwaliteitscheck dan de inputkwaliteitscheck aan de voorkant van de keten en in die in de polisadministratie. Wij bekijken de kwaliteit van een gegeven in relatie tot waar het voor bedoeld is, de maatschappelijke waarde, de waarde in onze processen en die van potentiële afnemers (denk aan pensioenfondsen).

Je moet duidelijk van veel markten thuis zijn als je in de loonaangifteketen wilt werken?

Dat klopt helemaal en maakt het uitdagend. Het vraagt op strategisch bestuurlijk niveau om mensen die kunnen systeemdenken en zowel op juridisch vlak, de informatisering, het proces en de besturing tot goede oordeelsvorming kunnen komen. Je kunt alleen maar regie voeren, als je begrijpt waar het over gaat.

Ter afronding van dit interview. De belangrijkste boodschap van je verhaal is mijns inziens de dringende uitnodiging van het AOL aan de ketenpartners om de gezamenlijke dialoog over de toekomstvisie op de keten snel te starten?

Klopt. Het is vanuit het AOL een ‘call to action’ om het voorgenomen gesprek over de visie, de missie en het doel van de loonaangifteketen met urgentie en in alle openheid gezamenlijk op te pakken; wat de uitkomst van die dialoog ook zal worden.